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【关键词】 农村信息化建设；远程教育；政策
一、农村远程教育和培训的重要性
2005年以来，连续五年的中央1号文件均对农村及农业信息化提出了具体要求和部署。十七届三中全会指出，“就当前和今后一个时期而言，我国农业科技创新的重要和关键领域，是实现农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。”党的十七大报告中提出了“优先发展教育，建设人力资源强国”的宏伟目标，明确指出“发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会”。我国近7亿人口分布在农村，农村的进步一直是我国社会和经济发展的难点和薄弱环节。发展农村远程教育和培训，提高农村人口素质，对加速我国城乡一体化建设，建立学习型社会，转变政府职能及发展现代农业具有重大意义。
（一）加速城乡一体化，农村远程教育要先行
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，经过30年的改革开放，“我国总体上已进入以工促农，以城带乡的发展阶段；进入加快改造传统农业，走中国特色农业现代化道路的关键时刻。进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”长期存在的城乡二元结构，使得农业和工业无法对接，产业链条无法扩展。因此，实施城乡一体化的关键是促进城市和农村之间的交流，合理引导农村劳动力进入二、三产业，为城市发展提供优质的劳动资本。
目前，农村劳动力已经成为我国城乡一体化建设的一支新型劳动大军。据统计，我国建筑业的90%、煤矿采掘业的80%、纺织业的60%和城市一般服务业的50%从业人员已被农民工取代。我国农村劳动力队伍非常庞大，但职业素质和岗位技能却不容乐观。据2006年的一项调查，我国农村劳动力接受过初等职业技术教育或培训的占3.4%，接受过中等职业技术教育的占0.13%，接受过短期培训的占20%，三者总计只有23.53%。而其中接受过专业技能培训的只占9.1%，没有受过任何培训的占76.47%。农村劳动力的素质偏低已直接影响到我国国民经济未来的发展。
要加速城乡一体化发展，产业结构必须加快调整，新兴岗位所要求的技术含量也会越来越高。农村劳动力必须提高自身素质，为进入二、三产业积极参加职业培训，提高转岗能力及未来的竞争力。因此，通过远程教育培训农村劳动力，已成为加速城乡一体化的先行条件。
（二）建立学习型社会，农村远程教育是重要载体
党的十七大提出了构建终身教育体系和学习型社会的战略目标。构建终身教育体系和学习型社会是全面建设小康社会和社会主义现代化的基本要素和基础，是促进国民经济又好又快发展和实现经济战略性结构调整的重要动力。我国农民处于教育的最底层，他们先天的教育基础薄弱，后天的环境和条件又限制了其接受继续教育的机会。
据有关机构统计，目前，在我国农村15~40岁的青壮年中，文盲半文盲有7200万人，占22.5%；小学文化程度2.07亿人，占45.4%；初中1.13亿人，占24.76%；高中和中专0.33亿人，占0.73%；大专以上仅36万人，占0.08%。我国农村青年同龄人中仅有5%左右能够进入普通高、中等院校学习，每年农村有1200万小学、初中、高中毕业生没有进入上一级学校学习的机会。
我国农村居民居住分散、交通不便，很难在规定的时间、地点集中学习。
远程教育作为我国终身教育体系的重要组成部分，它以开放理念和远程通信与多媒体技术为支撑，突破时空的限制，使任何人群在任何时间、任何地点都可以实现学习和知识更新。目前，现代远程教育正随着电视网、互联网、电话网“三网融合”迅速覆盖各个角落，走进千家万户。在我国农村发展现代远程教育，发挥提供优质教育资源的优势，对缩小教育差距，建设学习型社会，促进社会公平正义，具有重要作用。
（三）建设新农村和发展现代农业，需要农村远程教育克服“瓶颈”
2006年中央农村工作会议指出，推进新农村建设的首要任务是建设现代农业，现代农业建设将作为现阶段农业和农村经济发展的重要过程贯穿新农村建设的始终。我国人口多、耕地少，人均耕地量是世界平均水平的1/2，人均水资源是世界平均水平的1/4。我国农业不仅要解决十几亿人口的吃饭问题，还要满足工业原料不断加大的需求。因此，通过现代农民将装备、科技、产业和经营有机组装在一起，才能克服巨大的资源约束。
目前，我国留乡劳动力文化程度偏低，不利于新知识、新技术的接受和学习。根据2008年农业部调查，我国留乡劳动力当中，有高中以上文化程度的只占到8%左右，从事农业为主的劳动力只有5%。在科技素质上，留乡农民的科技种养水平也存在问题。
近30年来，我国一直十分重视农业技术推广和农民培训工作。我国在20世纪90年代初开始在一些地区试点推广农民绿色证书培训，为农村培养了一批有文化、懂技术、善经营、会管理的新型农民。但是，由于存在实施主体、专业方向、资金投入、交通不便等问题，农民绿色证书培训一直面临很大困难。
远程开放教育很少受时间、地点和条件的限制，加之专业设置的多向化，节省资金投入，学习方式灵活多样，学生可在家里通过收听广播、收看卫星电视节目、上网、电话答疑等进行学习。如果国家能够在政策上解决实施主体的问题，远程开放教育在农村具有广阔的发展空间。
二、远程教育发展现状及存在问题
远程教育已有近一个半世纪的历史，早在19世纪中叶，邮政通信业的日趋完善使函授教育得以发展，20世纪20年代出现了广播教育，第二次世界大战前后，电视又被应用于教育领域。随着卫星技术、电信技术和电子计算机技术的发展，传递信息的媒体日趋多样，远程教育可提供给学生的学习材料也日益丰富，教育过程中师生交互渠道更为畅通、更为多样化。远程教育在经历了以文字教材为主的函授教育和广播电视教育这两代的发展之后，已进入了多种媒体交互的现代远程教育阶段。
（一）典型案例
我国函授教育出现于20世纪初，电视被大面积应用于教育领域始于1979年成立的广播电视大学，1999年教育部制定了《关于发展现代远程教育的意见》，开始实施普通高校网络教育试点。在农村远程教育方面，主要有中央农业广播电视学校和2003年教育部开始实施的“农村中小学现代远程教育工程”。这四个案例基本情况如下：
1. 广播电视大学
中央电大是教育部直属的专门从事远程教育的院校机构。目前中央电大与44所省级电大、949所地市级电大分校、1823所县级电大工作站共同组成电大系统。在30年的发展进程中，充分利用现代化教育技术，在电大系统设计开发了远程教育三级平台，发展了天网、地网和人网，通过文字、音像、多媒体教材、卫星电视和互联网搭建了远程教育学习平台。
30年来，广播电视大学伴随着中国改革开放的伟大历史进程不断发展壮大，其发展历程大致可以划分为三个阶段：① 学历补偿教育阶段。从建校至20世纪80年代中后期，利用当时先进的广播电视手段，为“文革”中失去学习机会的青年提供高等学历补偿教育。② 多途径办学探索阶段。从80年代后期到90年代末，随着学历补偿教育历史使命的逐步完成，电大进行了多种途径、多种形式的办学探索，发挥了广播电视大学为基层、为农村、为行业经济社会发展服务的作用。③ 开放教育大发展阶段。从1999年至2009年，借助信息技术的快速发展和广泛使用，电大进一步加快了改革步伐，创立了具有中国特色的远程开放教育。
2008年，教育部办公厅公布了《中央广播电视大学“十一五”发展规划纲要》，提到电大发展要“着眼于构建社会主义和谐社会的全局和建设学习型社会的全局”，“面向基层、面向行业、面向农村、面向边远和民族地区”，提出了电大的定位：机构定位是政府举办的新型高等学校；社会定位是全民终身学习的支柱、学习型社会的平台；办学定位是学历与非学历并重、办学与服务并举；人才培养定位是职业人的教育、应用型人才的培养。等等。
电大建校之初，党中央、国务院以及地方各级政府在电大的机构设置、人员编制、政策经费、组织领导等方面认真进行了统筹规划，形成了全国电大“统筹规划，分级办学，分级管理”的办学机制。随着我国高等教育的结构性调整，地方高等教育资源整合已成为一种趋势。目前，已有相当一批市级电大与当地高校合并，一批县级电大办学业务的主体正在转向普通高校的网络教育。电大办学系统的中坚力量和基础出现“异化”和转移，对新形势下电大在我国实施远程教育工程中争取主体地位，发挥骨干力量和领军作用是非常不利的。如何更新观念、调整思路、采取有效措施加强系统建设，发挥系统整体优势，提高整体竞争力，已成为目前亟须研究解决的新课题。
主要成就
● 探索了适应不同学习需要，提供多样化教育服务的模式。超过90％的学生是21岁以上的在职人员，全国电大非学历教育年均培训规模已接近全国其他高校的总和，2003到2005年继续教育项目达511个。
● 探索了运用现代技术手段开展远程教育的新路子。整合了多种媒体，天网地网结合，三级平台互动。远程教育培训项目占总项目数的48％。
● 探索了合作办学，整合与共享教育资源的新途径。先后与40多个部委、行业开展合作，与企业及行业合作项目达60多个，为普通高校网络教育提供支持服务。
● 探索了保障远程教育质量的办学机制。通过开放式人才培养、分级办学和管理等措施保证了终身学习的质量。
● 积极开展国际合作，与国际组织合作引进一批国际知名培训资源及国际证书培训。
2. 普通高校网络教育
我国普通高校现代远程教育试点起步于1998年，至今已经过十年的发展，形成了一定的规模，积累了丰富的经验，创造了自己的模式，获得了很好的效益，但同时还有许多必须直面的挑战和问题。 目前，国家共批准69家高校从事现代远程教育，其中68家为普通高校。 经批准进行现代远程教育的68家普通高校都成立了专门的管理和教学机构从事网络教育，而且还开展了与包括国外机构在内的社会各界的广泛合作，争取社会各界对现代远程教育或称为网络教育的投入，取得了很好的效果。
主要成就
● 实践了终身教育体系和学习型社会的构建活动，发展了我国成人高等教育和继续教育事业，推动了继续教育的改革与创新。
● 推进了教育信息化发展，在68所普通高校和电大取得试点，制定了国家远程教育战略部署。
● 在高校开展精英教育的同时，利用远程手段培养了大批专门型人才和技能劳动者，适应了国家经济转型、社会发展对高等教育的需求，弥补了教育的需求和供给之间的不平衡。
● 创新了远程教育办学模式、教学管理模式、学习支持体系、质量保证体系等，开辟了试点高校名师、名课等优质教育资源送到中西部、边远农村地区和部队的渠道。
3. 中央农业广播电视学校
中央农业广播电视学校创办于1980年12月，是为适应农村改革和经济社会发展对实用人才的需求和全面提高广大农民综合素质的需要，由10个部委发起成立。现由农业部、教育部、中组部等22个部委（或部门）联合举办，农业部主管，是一所集教育培训、技术推广、科学普及和信息传播等多种功能为一体的综合性农民教育培训机构。2003年，经中编办批准，加挂“农业部农民科技教育培训中心”牌子。目前，全国农广校系统已经形成从中央到省（自治区、直辖市）、地（市）、县、乡的五级办学体系，有县以上学校2510所、农民科技教育培训中心1810个、乡村教学点1.2万个，专兼职教师10万名。
农广校系统是以广播电视为主要教学手段的农业成人中专学校。农广校在多年办学实践中，始终坚持“面向农村、面向基层、面向农业生产”，“为农业服务、为农村经济建设服务、为农民科技致富服务、为农村两个文明建设服务”的办学方针，利用广播电视等远程教育手段，采取电化教育与面授相结合的方法，直接对农民、农村干部进行科技培训和正规学历教育。目前教育培训层次包括实用技术培训、证书教育、中等职业教育、中专后继续教育、合作高等教育；教育培训项目包括实施农民科技培训、绿色证书培训、农村劳动力转移培训、农村实用人才培养、农村党员干部现代远程教育等培训项目。
主要经验与成效
在1980~2007年间，完成实用技术培训达1.7亿人次，绿色证书等农民证书培训1500多万人，农村劳动力转移培训320多万人，转移近250万人，培养中专生373万人，职业技能鉴定79万人，中专后继续教育与合作高等教育62万人。
4. 农村中小学现代远程教育工程
2003年国务院决定实施农村中小学现代远程教育工程，以共享优质资源的方式，提高农村中小学的教育教学质量。
针对不同年段、不同学校的规模和特点，教育部决定采用三种模式，覆盖所有农村中学和小学。模式一是光盘播放点，主要设备为电视机；模式二是卫星接收点，主要设施为卫星接收系统+计算机+电视机；模式三是计算机教室，主要设施为一个20~30座的计算机教室和一个多媒体、卫星接收系统。
工程规划用5年左右的时间，为全国约11万个山村小学教学点配备教学光盘播放设备和成套教学光盘，向这些教学点的约510万山村小学生提供优质教育教学资源，解决师资和教学质量较低的问题；使全国38.4万所农村小学初步建成卫星教学收视点，基本满足农村8142万小学生对优质教育教学资源的需求；使全国3.75万所农村初中基本具备计算机教室，使3109万农村初中在校生能够逐步与3495万城镇初中生一样，共享优质教育教学资源，接受信息技术教育。
主要经验与成效
● 中小学信息化基础设施建设取得突破性进展，使1亿多名中西部农村中小学生从中受益。
● 农村中小学优质教育资源严重匮乏的局面得到有效缓解。
● 信息技术课程迅速普及，每年有1亿多中小学生接受信息技术教育。
● 教师教育技术应用能力普遍提高，“十五”期间，以提高中小学教师信息技术能力为目的的培训已超过1000万人次。
● 远程教育“三种模式”教学应用日益广泛深入。
（二）存在主要问题
1. 定位：学历教育面临巨大的挑战
国际国内的教育界都认为远程教育应该是发展终身教育的首选，但是目前远程教育在实践中对学历教育的注重程度远远超过了非学历教育。我国目前接受网络教育的人群主要有部分应届高中毕业生、高职高专的学生、各类社会从业人员。在学历教育中，多数高校主要举办高中起点大专、高中起点本科、专科起点本科，分别占试点高校总数的41%、84％和80％。开设硕士研究生课程的仅有4所高校，占9％。普通高校网络教育在校生中以在职成人为主，占69％；脱产学习人数占31％。年龄分布：19~30岁之间占61％，31岁及以上占32％，18岁及以下占7％。
1998年我国普通高校本专科招生108.4万人，到2009年全国普通高校本专科计划招生629万人。在11年的时间里，我国高等教育发展规模先后超过俄罗斯、印度、美国，成为世界第一。网络教育对学历教育的注重面临巨大的挑战。
2. 体制：政府和学校认识上的分歧
在我国，政府一直以建设人力资源强国为目标，支持远程教育事业的发展。我国广播电视大学、农业广播电视学校等都是从中央到地方基层的多层次的远程教育系统，体现出政府直接主办和管理学校的体制特征。尽管广播电视大学一直在努力成为享有高等教育法权利和义务的具有独立法人地位的自治的高等学校，但是招生、考试和学位授予等始终由政府控制。招生上由教育部统一制定政策和规划，分别采取普通高校入学考试和成人高校入学考试。考试管理上，政府对广播电视大学和高等教育自学考试则实行另一种行政管理机制。另外广播电视大学开设本科和研究生教育的发展规划和报告被长期搁置，中央广播电视大学仅限于高等专科教育，并无高等教育专业课程设置权和学位授予权。
远程教育具有跨时空主动学习、实时交互、内容丰富生动、个性化教学和自动化远程管理等优点，但是它缺少普通院校具备的更多优势。第一，网络教育教师和学生之间的时空隔离，造成师生及学生之间缺少直接的人际交流和竞争环境，也难以实行严格管理。第二，远程教育缺少某些必要的实验条件，造成实验技能较差。第三，远程教育学生接触学术活动较少，缺少学术氛围培养。更主要的原因是远程教育多采用开放教育，学生入学不需经过严格考试，目前还难以被社会广泛认可。
3. 资源：优质资源建设不足，资源共享程度低
在软件资源方面存在软件平台和支撑工具以及优质课件的制作等方面标准化程度低，符合教学实际需要、能满足用户网上个性化学习、自主学习要求的多媒体课件少。而且，由于不同学校之间的合作较少，即使有好一点的课件，相互也很少共享。在硬件资源方面，无论是计算机和网络设备，还是校外学习中心的教室、课桌，都是网络学院各自所属，相互很难共享。即使是以中央广播电视大学为主开始建设的公共服务体系，在推动各试点高校进行共享方面也遇到较大阻力。在我国，除技术原因外，由于文化习惯、法制观念等方面的原因，资源共享存在较大难度。
网上优质资源并不多，这反映在下述方面。首先是大师级教师为现代远程教育讲课的少，制作成课件的更不多。其次是课件制作技术落后，优秀的、引人入胜的课件不多见。再次是课件内容有许多较陈旧，且更新慢。这些都使人感到在网上学习的效果要比在课堂或面授教育差。在网上和计算机上学习效果好于课堂面授的可能要数英语课件和其他较少部分课件。这对课件制作和开发人员提出了较高的要求。
4. 质量：管理不规范，利益驱动现象仍然存在
从根本上说，教育质量的内涵取决于教育设置的目标。远程教育通常以在职或成人的职后教育和培训为主，对学习者实行机会均等的开放入学政策，强调服务于全民终身教育和终身学习，学习者可以在承担工作和家庭职责的同时利用业余时间进行学习。在试点高校中，少数高校在录取网络学院新生时门槛还是比较高的，但是，多数高校是实行“宽进”的招生入学政策。我国远程教育通常以班级辅导代替个别辅导而且难以组织对所有学生规定作业的全额批改和及时反馈。这里既有教学组织和文化传统习惯的问题，也有教学人员和经费紧缺的问题。学校在对远程学生自主学习的个别辅导和作业批改方面较少明确的法规条例和严密的管理举措。有的教育机构为利益所驱使，盲目扩大招生数量，忽视教学质量，可能会导致社会对网络教育认同度的降低。
5. 经费：需开拓新来源渠道
我国远程教育经费来源实行国家、社会和个人多渠道集资的体制。依据20世纪80年代末对广播电视大学投资效益的评估研究成果可知，我国广播电视大学系统经费来源的基本结构如下：各级政府财政拨款约占52％，社会(办学部门、机构和企事业单位)集资约占40％，学生交费约占5％，其他收入约占 3％。在各级政府财政拨款中，中央财政拨款约占7％，省级财政拨款约占40％，地市县级财政拨款约占53％。进入90年代以来，随着经济改革的深入和市场经济体制的逐步建立，也随着非义务教育阶段适当增收学费的政策出台，广播电视大学经费来源中，学生个人承担的部分增加了。
国际远程教育界普遍认同，对于远程教育的费用，应该实行“谁受益、谁承担”的分摊准则。在我国，远程教育的三个主要受益者是国家、社会和学生，所以国家、社会和学生应当承担远程教育的费用。随着非学历教育的开展，学生个人承担远程教育的费用会降低，政府通过政策激励企业增加投入。
三、政策透视
（一）农村远程教育属于准公共物品，应纳入政府财政预算范围
农村远程教育是农民培训的一种形式。它不仅关系农民的生计和基本发展，而且是一项惠及国家、企业和所有消费者的事业，它属于准公共物品，具有较强的外部性。按照WTO的相关规则，对农民培训的补贴属于“绿箱政策”中政府一般服务的重要内容，其数量不受限制。因此，WTO主要成员国大多采取多种方式，对农民培训提供资金支持，并激励企业和其他民间组织加强农民培训。党的十七大提出要走中国特色现代农业道路，中央经济工作会议明确要求切实加强农业基础地位，当前我国已经进入工业反哺农业、城市支持农村的阶段。按照健全公共财政体制的方向，中央和省级财政应将对农民培训，尤其是对农村远程教育的支持纳入财政预算范围，确保对其长期稳定支持。
（二）我国着力推广基于“三网融合”农村信息化建设，可以有效地减少巨大资金浪费
近些年来，根据中国移动山西有限公司斥资30亿，通过铺设地面光缆，投入基于电视网、互联网、电话网“三网融合”农村信息化高速公路建设的成功经验，“三网融合”可以大大减少网络基础设施的投入，避免重复建设，对我国农村信息化建设有重大作用和意义。实施“三网融合”，通过低成本终端设备研制和无线远程传输相结合，可以减少农村信息化基础设施费用2/3以上。仅此一项，粗算全国农村信息化建设可节省4000亿元以上费用。
农村信息化基础设施建设地域广阔，情况复杂，初始投资量巨大，这类投入具有非竞争性和非排他性，属于公共物品，全部靠市场配置和私人企业难以保障，再加上我国农村是弱势地区，农业是弱质产业，农民是弱势人群，靠自身投入更难实现。 因此，我国农村信息化基础设施建设应当纳入国家公共物品范畴，把基于“三网融合”农村信息化基础设施建设纳入国家固定资产投入计划和各级政府公共财政预算，着力推进农村信息化建设，同时要充分发挥市场配置资源的作用，继续开放市场，扩大市场准入。
（三）着力推进城乡一体化信息化建设国家工程，全面缩短城乡信息化差距，做好顶端设计
根据我国远程教育成功案例的实际经验，顶端设计是远程教育项目成功的关键。一是要整顿整合信息高速公路，实行多网融合、多卡并联、信息资源的共建共享，在加大公共要素支持的基础上，政府还应当继续扩大改革开放，制订适当的政策鼓励大中企业市场准入。二是城乡统筹，各级政府一把手亲自抓城乡信息化建设，改革多部门分割分散的网络体系建设和多卡管理的混乱局面，协调多方利益分配机制，加快推广低成本的基于“三网融合”农村信息化基础设施建设；三是着力扩大资源共建共享平台。加快制定国家统一标准，包括软件、硬件和信息资源各类标准。四是加快政府职能转换，建立新型信息服务体系，把农村信息服务体系作为城乡社会化服务体系建设的重点内容。五是建立适合低成本的基于“三网融合”农村信息化基础设施建设的法规建设，以保障农村信息化的持续健康发展。
（四）国家应当调整三农政策，让最早尝试信息化的农民获得公共财政补贴
以农村信息化推动农村现代化是我国现阶段农村发展的一条重要捷径。通过信息化改造传统农村和传统农业，必然要应用大量的新技术和新成果，其中主要是信息技术成果。但是，任何新技术的应用和推广都存在着风险。为了推进农村信息化实施，随着国家财政收入的好转，国家应当调整政策，让最早尝试信息化的农民获得财政补贴。
（五）当前亟待解决的几个政策问题
1. 逐步打造中国电大远程开放教育的世界品牌。加快推进城乡信息化一体化建设，构建全民学习、终身学习型社会，逐步实现社会公平与和谐，重点在于建立城乡终身教育体系，当务之急是以加快发展城乡远程教育为突破口，全面提高城乡人员素质。要着力扶持中央电大开展远程开放教育和继续教育，将其纳入国家战略规划，加大资金投入，在承认其享有高等教育法权利和义务的具有独立法人地位的基础上，以投资人的身份对学校定位、招生、考试和学位授予等严格指导；制定队伍建设和培训计划，建立和完善运行机制和奖励机制；建立高素质的教师队伍；加快学历教育和非学历教育互通的步伐，逐步完善学历证书制度和法律法规体系建设。要继续扩大改革和开放，逐步打造中国电大远程开放教育的世界品牌。
2. 逐步整合并着力推进普通高校网络教育开放资源的共建共享，要加大优质教育资源的开发和管理创新，树立教育部所属或地方所属高校网络教育知名品牌，研究并逐步确立终身教育的法规建设及远程教育学历的法律地位和社会认知度。
3. 建议国家加大投入力度，全面开展全国农村中小学远程教育二期工程，要特别研究，加快建立包括覆盖2亿多流动农民工子弟的远程教育，提升信息化设备和终端，实现“班班通”，建设基础教育资源体系，发展教师专业培训体系，构建以县为主，中央、省、市、县四级全国支持服务体系。
4. 建议国家加大投入力度，全面提升高新信息化的设备和终端，扩大规模，有效提升农民教育培训能力，积极扶持农广校大规模开展农民科技培训，加快培养农村实用人才、专用人才，重点组织实施农村实用人才培养“百万中专生计划”。
